Datum 29.10.2020

Statement des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, Kay Scheller

Sehr geehrte Damen und Herren,

Umsatzsteuerbetrug und seine Bekämpfung. Ein Dauerbrenner. Ein vielschichtiges Thema. Finanziell bedeutsam. Noch bedeutsamer in Zeiten der Krisenbewältigung wie heute, mit erheblichen zusätzlichen Ausgaben. Gerade jetzt sollte der Bund seine Steuereinnahmen sichern – für einen tragfähigen Haushalt. Und nicht zu vergessen: Neben dem Schaden für den Fiskus benachteiligt der Umsatzsteuerbetrug auch steuerehrliche Unternehmer.

Die Umsatzsteuer ist eine der aufkommensstärksten Steuern in Deutschland; 183 Mrd. Euro in 2019. Und dabei äußerst betrugsanfällig. Ein System mit einem Wechselspiel aus Umsatzsteuer und Vorsteuer. Mit zwei Ansätzen für Missbrauch:

• durch nicht abgeführte Umsatzsteuer und
• zu Unrecht erstattete Vorsteuerbeträge.

Systematischer Steuerbetrug, wie Umsatzsteuerkarusselle, und Steuervermeidung führen zu beträchtlichen Steuerausfällen. Jährlich 50 Mrd. Euro in den EU-Mitgliedstaaten schätzt die Europäische Kommission. Ein erheblicher Teil davon entfällt auf Deutschland als wirtschaftsstarken Staat. Wie hoch er ist, weiß das BMF nicht. Es hat keine eigenen Zahlen, keine validen Schätzungen, diese Frage ist bis heute nicht empirisch untersucht.

Mit dem heutigen Sonderbericht informieren wir Parlament und Regierung über den Stand der Betrugsbekämpfung. Verschiedene Instrumente und Maßnahmen haben wir in den vergangenen Jahren eingehend geprüft und analysiert. Und nun gebündelt und systematisch in diesem Bericht aufbereitet.

Das Ergebnis, der Befund ist ernüchternd. Der Weg zu einer wirksamen Betrugsbekämpfung ist lang und erfordert enorme Anstrengungen.
Die Beschäftigten der Finanzverwaltung verfügen aktuell nicht über die Instrumente, mit denen sie dem klassischen Betrug die Stirn bieten können und schon gar nicht den neuen digitalen Betrugsmodellen.

Es ist keine Trendwende erkennbar. Trotz aller bisherigen Anstrengungen. Vielmehr stellen sich die Betrüger schnell und flexibel auf neue Regelungen ein. Die klassischen Betrugsmodelle werden zunehmend durch digitale Modelle abgelöst. Bund und Länder laufen diesen Entwicklungen in einem „Hase und Igel-Spiel“ häufig hinterher. Sie haben bislang keine wirksame Antwort gefunden.
Hier ist die Finanzverwaltung nicht gut aufgestellt. Erforderliche Bescheinigungen in Papierform, fehlende Schnittstellen für Massendaten, nicht vorhandene Online-Recherchewerkzeuge, Zuständigkeitshindernisse oder personelle Engpässe. Das alles lässt viel Raum für digitale Verbesserungen.

Neben strukturellen Defiziten haben wir zahlreiche Vollzugsmängel und sogar Rückschritte bei der Betrugsbekämpfung festgestellt - analog und digital:

1. Vor allem fehlt ein Konzept, wie Zukunftstechnologien genutzt werden können. Neuen Geschäftsmodellen im Internet und daraus resultierenden neuen Betrugsfeldern ist mit den herkömmlichen Instrumenten nicht beizukommen. Hier braucht die Finanzverwaltung neue Instrumente, wie die digitale Echtzeitkontrolle von Umsätzen, verbunden mit einer Blockchain-Technologie.
   Digitale Umsatzdaten in Echtzeit – wie in Italien und Spanien schon Pflicht – minimieren den zeitlichen Vorsprung der Betrüger. Sie machen den Betrug wesentlich schneller sichtbar. So verhindern sie viele der bekannten Betrugsszenarien.
   Auch die Blockchain-Technologie garantiert eine schnelle Verfügbarkeit von fälschungssicheren Daten. Mit einer taggenauen Übermittlung von Daten könnte die Finanzverwaltung verlässlich feststellen, wer wann welche Rechnungen ausgestellt hat und wer wieviel Umsatzsteuer zahlen muss.
   Das ist Zukunftsmusik, ganz klar. Nur hat das BMF bislang noch keine konzeptionellen Ansätze zur Einführung dieser Technologien. Wir müssen aufpassen, dass Deutschland hier nicht den Anschluss verpasst.
   
   
2. Die Betrugsbekämpfung digital weiterzuentwickeln ist besonders wichtig. Der Internethandel nimmt mehr und mehr zu. Dort liegen die Betrugsmodelle der Zukunft. Hier ist das Risiko enorm, angesichts des beträchtlichen Umsatzvolumens beim E-Commerce: allein in Deutschland 72,6 Mrd. Euro in 2019. Anbieter können ihre Leistungen von jedem Ort der Welt aus erbringen – ohne festen Sitz oder Betrieb. Auf Kontrolldefizite bei der „Steueroase Internet“ haben wir schon in 2013 und in 2015 hingewiesen. Es ist unverständlich, dass die Finanzverwaltung nach wie vor nicht systematisch nach ausländischen Internetanbietern sucht. Und über keine geeigneten Aufsichts- und Kontrollmechanismen zur steuerlichen Erfassung verfügt. Zwar gibt es eine speziell entwickelte Internet-Suchmaschine. Aber sie leistet nicht die notwendige Unterstützung: Das Suchprogramm ist auch nach mehr als 15 Jahren nicht in der Lage, ausländische Unternehmen zu identifizieren, die Internetleistungen in Deutschland anbieten.
   Auch bei Social-Media-Akteuren und anderen E-Märkten gibt es keine effektive steuerliche Kontrolle. Die Besteuerung von Influencern ist lückenhaft. Die Finanzämter haben häufig keinen Überblick über deren Umsätze, z. B. aus Werbung, und die Höhe dieser Umsätze. Gleiches gilt für Online-Marketingleistungen, Online-Shops oder Online Werbung.
   Sowie für neue und weitere E-Märkte, wie E-Sport, E-Health oder E-Games.
   Der Internetmarkt wandelt sich ständig. Die Finanzverwaltung läuft hinterher. Die Herausforderung: Anbieter entdecken, Umsatz ermitteln und richtig besteuern. Das geht nicht ohne effektives Recherchetool.
   
   
3. Auch die gegenwärtige IT-Unterstützung bei der Betrugsbekämpfung ist unzureichend. Zentrale IT-Systeme für die umsatzsteuerliche Kontrolle sind seit Jahren veraltet. Ein automatisierter Datenaustausch zwischen den Zentralstellen für Betrugsbekämpfung in den Ländern funktioniert nicht: es fehlt die technische Infrastruktur.
   Die mangelhafte IT-Unterstützung erschwert und verhindert den notwendigen Austausch von Steuerdaten zwischen den Finanzämtern und mit anderen EU-Mitgliedstaaten. Eine effiziente und effektive Zusammenarbeit ist so nicht möglich.
   
   
4. Kommen wir zu den analogen Betrugsbekämpfungsinstrumenten. Über Jahre hinweg brachten sie nicht den gewünschten Erfolg. Die Finanzbehörden wendeten sie entweder gar nicht an. Oder nicht gezielt.

Die Finanzbehörden können die Erstattung von Vorsteuern an eine Sicherheitsleistung koppeln. Aber das hängt von der Zustimmung des Unternehmers ab. Diese - wen wundert es - stimmen regelmäßig nicht zu! Wir konnten für den Zeitraum 2002 bis 2017 lediglich 9 Anwendungsfälle feststellen. 9 Fälle in 16 Jahren. Kein nennenswerter Beitrag zur Betrugsbekämpfung.

Rückschritte stellten wir ebenfalls fest:

• Ein erfolgreiches Instrument soll sogar abgeschafft werden: die monatliche Erklärungspflicht bei neu gegründeten Unternehmen; auch nach Auffassung des BMF eine der effektivsten Maßnahmen im Kampf gegen Umsatzsteuerbetrug. Die Erklärungspflicht kann unberechtigte Erstattungen verhindern und fehlende Erklärungen schneller transparent machen. Die Pflicht zur monatlichen Abgabe für neue Unternehmen wurde in 2019 trotzdem ausgesetzt.
• Die an sich effektive Umsatzsteuer-Sonderprüfung verliert durch eine kontinuierlich sinkende Prüfquote an Schlagkraft. Die Prüfquote geht seit Jahren dramatisch zurück. Sie betrug im Jahr 2017 im Bundesdurchschnitt nur noch 1,4 % gegenüber 2 % im Jahr 2005. Ein Unternehmer unterliegt demnach rechnerisch lediglich alle 71 Jahre einer Umsatzsteuer-Sonderprüfung. Dies gewährleistet keine gleichmäßige Besteuerung und wirkt Umsatzsteuerbetrug nicht entgegen.

Soweit der Befund. Was ist nun zu tun, um steuerschädliche Praktiken zu unterbinden? Hier ist das BMF und sind die Länder gefordert. Sie müssen

• die vorhandenen analogen Instrumente verbessern und
• die Finanzverwaltung digital aufrüsten.

Dabei ist uns bewusst, dass eine digitale Neuausrichtung nicht über Nacht zu realisieren ist, sondern Zeit braucht. Die Umsetzung anzugehen duldet aber keinen Aufschub, angesichts des hohen Schadens für den Fiskus und steuerehrliche Unternehmer.

Der Faktor Zeit spielt eine entscheidende Rolle bei der Betrugsbekämpfung. Nur das schnelle und frühzeitige Erkennen von Auffälligkeiten und Betrug versetzt die Finanzverwaltung in die Lage, rechtzeitig zu reagieren und Betrug wirksam zu bekämpfen. Hier ist Zeit Geld, im wahrsten Sinne des Wortes.

Die Digitalisierung bietet diese Chance, den technologischen und zeitlichen Vorsprung der Betrüger zu verringern und die Finanzverwaltung schlagkräftiger aufzustellen. Ziel sollte eine digitale Bekämpfungsstrategie 4.0 sein.

In diesem Sinne muss das BMF aktiv werden und handeln.

Konkret empfehlen wir unter anderem:

• Blockchain-Technologie und Echtzeitkontrolle auf den Weg bringen. Das geht nicht von heute auf morgen. Aber das BMF ist aufgefordert, eine solche Strategie anzugehen und in der Digitalstrategie der Bundesregierung zu verankern,
• die derzeitigen zentralen IT-Systeme für die Umsatzsteuerkontrolle endlich modernisieren und die Betrugsbekämpfung IT-technisch unterstützen,
• systematisch nach ausländischen und inländischen Internethändlern suchen und dabei effektive Recherche-Werkzeuge einsetzen; und auch Kontrollmechanismen für die steuerliche Erfassung von Social-Media-Akteuren und E-Märkten einbeziehen,
• die klassischen Betrugsbekämpfungsinstrumente stärken und in den digitalen Prozess einbinden,
• die monatliche Erklärungspflicht für neue Unternehmen wieder einführen, und
• die ab dem Jahr 2021 verfügbaren neuen Instrumente zur Bekämpfung der Steueroase Internet fristgerecht umsetzen.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!